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          城市更新“換擋”

          中國財經界·www.riaaquino.com 2021-10-27 14:01:16本文提供方:網友投稿原文來源:

          實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署,是國家“十四五”規劃綱要明確的重大工程項目。2021年以來,全國各地城市更新行動快速展開。但是,在推進城

          實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署,是國家“十四五”規劃綱要明確的重大工程項目。2021年以來,全國各地城市更新行動快速展開。

          但是,在推進城市更新行動當中,有些城市出現了繼續沿用過度房地產化的開發建設方式、大拆大建、急功近利的傾向,一些地方隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹,變相抬高房價、增加生活成本,產生了新的城市問題。

          2021年8月30日,位于北京市西城區白塔寺歷史文化街區的宮門口東、西岔胡同全新亮相。北京白塔寺再生計劃,探索歷史文化街區的更新模式。圖/視覺中國

          8月31日,住建部正式印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》,對實施城市更新行動,防止大拆大建等一系列問題進行糾偏,城市更新行動迎來“換擋調速期”。

          劃清底線與原則

          “經過高速的城鎮化發展,我國現在的城鎮化水平已經超過了60%,也就是說我們已經步入到城鎮化的中后期了。城市在新的發展階段,面臨著很多新的問題和新的形勢。”8月31日,住建部副部長黃艷在國新辦舉行“努力實現全體人民住有所居”新聞發布會上說。

          黃艷表示,實施城市更新行動,要由過去大規模的增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重,這是一個非常重要的抓手。城市更新的內涵應該是要推動城市結構優化、功能完善以及品質提升,而且它還是轉變城市開發建設方式的一個重要抓手。

          具體到實施路徑上,《通知》要求,“劃定城市更新重要底線,防止城市更新變形走樣。”包括嚴控大規模拆遷、增建、搬遷,確保住房租賃市場供需平衡。

          第一,嚴控大規模拆除。除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外,不大規模、成片集中拆除現狀建筑,原則上城市更新單元(片區)或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。

          第二,嚴控大規模增建。除增建必要的公共服務設施外,不大規模新增老城區建設規模,不突破原有密度強度,不增加資源環境承載壓力,原則上城市更新單元(片區)或項目內拆建比不應大于2。在確保安全的前提下,允許適當增加建筑面積用于住房成套化改造、建設保障性租賃住房、完善公共服務設施和基礎設施等。

          第三,嚴控大規模搬遷。不大規模、強制性搬遷居民,不改變社會結構,不割斷人、地和文化的關系。要尊重居民安置意愿,鼓勵以就地、就近安置為主,改善居住條件,保持鄰里關系和社會結構,城市更新單元(片區)或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。第四,確保住房租賃市場供需平穩,控制住房租金漲幅。不短時間、大規模拆遷城中村等城市連片舊區,防止出現住房租賃市場供需失衡加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。“有些地方大拆大建后,給群眾租房帶來困難,所以要降低市民尤其是低收入困難群體租房子的成本。”黃艷說。

          日前,北京市發布《北京市城市更新行動計劃(2021-2025年)》,行動計劃提出,北京城市更新要緊扣新版總規和發展實際,聚焦城市建成區存量空間資源提質增效,不搞大拆大建,推動六類城市更新項目的發展:首都功能核心區平房(院落)申請式退租和保護性修繕、恢復性修建;老舊小區改造;危舊樓房改建和簡易樓騰退改造;老舊樓宇與傳統商圈改造升級;低效產業園區“騰籠換鳥”和老舊廠房更新改造;城鎮棚戶區改造。

          中指研究院指出,在各地政策密集出臺之際適時從全國層面劃出城市更新重要底線,確定了未來城市更新的主基調,核心目標就是要推動由過去的單一“開發方式”轉變。整體來看,“防止大拆大建”將有效避免重走城市粗放開發建設老路,對保留特定時代建筑、保持老城格局、延續城市特色風貌起到重要作用。體現了城市內涵發展、高質量發展的核心要義,是我國城市建設管理水平進一步提升的重要體現。

          從保留建筑到保留城市記憶

          針對保護城市歷史文化、塑造城市風貌,實施更新行動中指出,要建立“城市歷史文化保護與傳承體系”。然而,針對城市更新中破壞歷史建筑、損害歷史古跡與改變歷史風貌區以及建設性的破壞活動仍有發生。

          《通知》要求,要保留城市記憶。盡量保留、改造、利用既有的建筑,不隨意移遷拆除已經認定的歷史建筑、具有保護價值的老建筑,鼓勵采用“繡花功夫”來織補、修補、更新,保持老城區的格局和肌理,堅持低影響的更新建設模式,延續城市的歷史文脈和特色風貌。

          9月8日,在國務院舉辦的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》(下稱《意見》)發布會上,就如何在城市更新中做好歷史文化保護傳承工作,住房和城鄉建設部總經濟師楊保軍表示,城市更新中,一些地方伐移老樹現象,引起了當地群眾的不滿,也引起了中央領導的關注。

          楊保軍講述了西周時期保護古樹的一個典故,《詩經》有一篇講的是“蔽芾甘棠,勿翦勿伐,召伯所茇”,講的是為了紀念召伯,他在一棵甘棠樹下處理過公務,為民辦了很多實事,所以老百姓就說,這棵樹不能砍、不能折、不能伐、不能移,因為我們看到這棵樹就想起了召伯的功績。

          “幾千年以來,中國人這種睹物思人,是一個文化傳統。所以老百姓對有歷史記憶、凝聚了人們情感的一些古樹、老房子,他們是有深深感情的,我們要尊重這樣的感情。”楊保軍說。

          《通知》詳細明確了“堅持應留盡留,全力保留城市記憶”:保留利用既有建筑。不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑,不脫管失修、修而不用、長期閑置。對擬實施城市更新的區域,要及時開展調查評估,梳理評測既有建筑狀況,明確應保留保護的建筑清單,未開展調查評估、未完成歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作的區域,不應實施城市更新。鼓勵在不變更土地使用性質和權屬、不降低消防等安全水平的條件下,加強廠房、商場、辦公樓等既有建筑改造、修繕和利用。

          保持老城格局尺度。不破壞老城區傳統格局和街巷肌理,不隨意拉直拓寬道路,不修大馬路、建大廣場。鼓勵采用“繡花”功夫,對舊廠區、舊商業區、舊居住區等進行修補、織補式更新,嚴格控制建筑高度,最大限度保留老城區具有特色的格局和肌理。

          延續城市特色風貌。不破壞地形地貌,不伐移老樹和有鄉土特點的現有樹木,不挖山填湖,不隨意改變或侵占河湖水系,不隨意改建具有歷史價值的公園,不隨意改老地名,杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象,嚴禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。堅持低影響的更新建設模式,保持老城區自然山水環境,保護古樹、古橋、古井等歷史遺存。鼓勵采用當地建筑材料和形式,建設體現地域特征、民族特色和時代風貌的城市建筑。加強城市生態修復,留白增綠,保留城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”。

          “從這些年的經驗看,那些保護工作做得比較好的城市,比如揚州、紹興等,往往能夠做到不急功近利。以小規模、漸進式的節奏,久久為功,才能做好城市的更新和保護工作。”楊保軍表示。

          仲量聯行在其《聚焦社區更新,喚醒城市活力》報告中指出,傳統的大規模房地產開發邏輯在老舊社區更新改造中不再普遍適用,“漸進式更新”和“微更新”成為關鍵趨勢。“尊重歷史,喚醒記憶,融入當下”是老舊社區更新改造的首要出發點,在充分考慮改造后引入的新功能新業態,需要與歷史文化、歷史建筑融合,保護歷史建筑和尊重歷史文化特色。

          截至目前,我國共公布了137個國家歷史文化名城、312個中國歷史文化名鎮,已劃定歷史文化街區970片,確定歷史建筑42700處,大量的歷史文化遺產得到了保護。

          加強城市更新頂層設計

          中指研究認為,《通知》的下發,進一步明確我國新時期城市更新行動的內涵、目標和任務。此前,住建部發布的《城市更新行動》中清晰指出,城市更新行動目標包括:建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市,不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力。

          “我國已進入城市化的中后期,城市發展進入城市更新的重要時期,由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重,從‘有沒有’轉向‘好不好’。既要解決城鎮化過程中的問題,還要更加注重解決城市本身所產生的問題。”黃艷說,在實施城市更新行動中要避免慣性思維,改變大拆大建的錯誤傾向。

          《通知》提到,城市更新要探索一套可持續更新的模式。“不沿用過度房地產化的開發建設方式,不片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益。鼓勵推動由‘開發方式’向‘經營模式’轉變,探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。”

          黃艷表示,吸引社會力量參與更新,尤其是不搞政績工程、面子工程,更注重補短板、惠民生的里子工程,統籌地上地下設施建設,提高城市的安全和韌性,尤其在社區層面,還是要注重補齊設施和服務短板,建設完整的居住社區。

          在探索城市更新可持續的發展模式上,除了政府協調各類存量資源,加大財政支持力度外,一方面,吸引社會專業企業參與運營,以長期運營收入平衡改造投入,鼓勵現有資源所有者、居民出資參與微改造。另一方面,支持項目策劃、規劃設計、建設運營一體化推進,鼓勵功能混合和用途兼容,推行混合用地類型,采用疏解、騰挪、置換、租賃等方式,發展新業態、新場景、新功能。

          9月25日,住房和城鄉建設部副部長黃艷在“2020/2021中國城市規劃年會”上表示,進入新時期,城市發展建設的動力、動力機制均發生了變化,她強調,城市更新廣義上不是一場“建設行動”,而應是城市治理行動。

          在黃艷看來,城市更新是一個永遠在路上的工作。由于現有的標準、規范、財稅體系大多針對新建開發模式,缺乏必要的城市更新支持政策。“下一階段,城市更新行動將進一步加強頂層設計,推進試點示范,加強監管落實底線要求,完善支持存量更新的土地、規劃、金融、財稅等政策體系。”

          中指研究認為,對于市場主體而言,由于拆除重建能夠帶來增量開發空間,成為近幾年部分房地產開發企業的土地補充渠道之一,在城市更新行動之下,未來需要以更廣的視角看待城市更新,混合改造、功能改變、綜合整治均有巨大的市場空間。

          本文來源:責任編輯:李雷

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